Върховният съд замъглява бъдещето на правилата за чист въздух на EPA, заплашителни цели за климата

Решението на SCOTUS може да откаже усилията за борба с изменението на климата, да засегне енергийните инвестиции и да увеличи регулаторния риск

Днес Върховният съд на Съединените щати рязко ограничи правомощията на Агенцията за опазване на околната среда да регулира емисиите на парникови газове (ПГ) от електроцентрали, захранвани с въглища. В победа за държавите производителки на въглища и компаниите за изкопаеми горива, Съдът постанови, че Конгресът не е предоставил на EPA правомощието да създава тавани за емисиите на парникови газове въз основа на системен подход, предназначен да пренасочи производството на енергия от въглища към по-чист газ и възобновяеми енергийни източници. Раздел 111(d) от Закона за чистия въздух позволява на EPA да регулира само действията в отделни инсталации, а не да налага мерки за целия енергиен сектор. Решението 6 към 3, в Западна Вирджиния и др. срещу Агенция за опазване на околната среда и др. (Дело № 20-1530), ограничава EPA до регулиране на емисиите от самостоятелни електроцентрали без по-широките инструменти, необходими за налагане на преминаване към по-чиста електроенергийна мрежа. Решението може да откаже усилията за борба с климатичните промени. Това може също така да повлияе на инвестициите в енергийни активи, включително възобновяема енергия, и да създаде повече регулаторна несигурност.

Оспорване на старо правило за климата, за да се блокират бъдещи правила

Този сложен случай, засягащ въпроси както на екологичното, така и на административното право, беше решен от Съда, въпреки че въпросните разпоредби – Планът за чиста енергия на президента на САЩ Барак Обама от 2015 г. – никога не бяха приложени и по-късно бяха отменени. Съдът можеше да откаже да разгледа делото, заведено от щата Западна Вирджиния, други щати и компании за изкопаеми горива въз основа на това, че тъй като в момента няма въведен регулаторен план, който да оспори, няма „казус или противоречие“, податливи на съдебно решение. Отмяната на предишните регулаторни режими за намаляване на емисиите на парникови газове в електроцентралите направи предизвикателството спорно и все още не е узряло да се оспорват правилата, които EPA се очаква да обнародва, за да замени предишните планове.

Вместо това Съдът предприе необичайната стъпка да разреши certiorari, с устни аргументи през февруари 2022 г., повдигащи множество въпроси, които засягат по-широки въпроси за регулаторните правомощия и делегирането на правомощия за прилагане на Конгреса в бъдещи случаи.

Въпреки че EPA не налага плана за чиста енергия и е в процес на създаване на нови правила, Западна Вирджиния срещу EPA въпреки това делото подлежи на разглеждане, според мнението на мнозинството от главния съдия Джон Робъртс. Той каза, че Западна Вирджиния и други щати имат право да съдят EPA, защото са засегнати от правило (въпреки че вече не се прилага), което „изисква от тях да регулират по-стриктно емисиите от електроцентрали в рамките на техните граници“. Той добави, че случаят не е спорен, въпреки че EPA не е изразило намерение да възстанови стария план за чиста енергия, тъй като не е „абсолютно ясно, че предполагаемото неправомерно поведение не може разумно да се очаква да се повтори“ и правителството не е понесе своята тежест на доказателство, че бъдещото създаване на правила няма да „наложи отново ограничения на емисиите, основани на смяната на поколенията“.

Планът за чиста енергия на EPA

Разпоредбите на EPA за прилагане на Плана за чиста енергия за 2015 г., разглеждани в Западна Вирджиния дело, са издадени през август 2015 г. съгласно раздел 111 (d) от Закона за чистия въздух. Регламентите от 2015 г. определят специфични за държавата цели и предоставят на държавите правомощия да определят как най-добре да намалят емисиите на парникови газове. Този вид федерално-щатска координация е типична за правилата на Закона за чист въздух. Държавите биха могли да постигнат намаляване на емисиите в съответствие с директивата на EPA чрез балансиране на всеки от трите градивни елемента на плана:

1. промени на ниво инсталация за увеличаване на ефективността на електроцентралата с изкопаеми горива чрез намаляване на топлинната скорост на инсталацията (като чрез съвместно изгаряне на газ с въглища) и по друг начин намаляване на специфичните за инсталацията емисии;

2. пренасочване на електроцентралите от въглища към природен газ, като по този начин се намалят емисиите на парникови газове в микса от производствени ресурси на държавата; и

3. промени в цялата държава за увеличаване на капацитета за възобновяема енергия, за преход от изкопаеми горива към възобновяеми източници, за намаляване на търсенето на енергия чрез повишена ефективност или за въвеждане на механизъм за ограничаване и търговия или предприемане на други стъпки за намаляване на въглеродната интензивност на електроенергията мрежа.

Съдът в Западна Вирджиния срещу EPA съкрати втория и третия блок. Правило, призоваващо държавите да разработят общосистемни намаления на средните емисии на парникови газове в техните електрически мрежи, надхвърля правомощията, дадени от Конгреса на EPA съгласно Закона за чистия въздух, според Съда.

Обхват на регулаторния орган и съдебен контрол

Колкото и осакатяващо да е решението за способността на EPA да се бори с изменението на климата в новите правила за емисиите, случаят можеше да бъде още по-лош за еколозите. При разглеждането на обхвата на правомощията на EPA да регулира емисиите на парникови газове съгласно Закона за чистия въздух, Съдът имаше избор докъде да стигне.

Съдът не отмени прецеденти, които твърдо установиха способността на EPA да регулира емисиите на парникови газове съгласно раздел 111 от Закона за чистия въздух. Това просто върза ръцете на EPA. Правителството на Съединените щати отдавна е установило, че емисиите на парникови газове замърсяват атмосферата и причиняват значителни и вредни ефекти върху човешката среда. През 2007 г. в Масачузетс срещу EPA, Върховният съд на САЩ установи, че EPA има правомощието да регулира парниковите газове, като въглероден диоксид, като „замърсители на въздуха“ съгласно Закона за чистия въздух. Разчитайки на Масачузетс случай и други прецеденти, съдилищата са приели тази позиция като установен закон. Както отбеляза съдията Елена Каган в нейното несъгласие в Западна Вирджиния случай, „Раздел 111 от Закона за чистия въздух насочва EPA да регулира стационарните източници на всяко вещество, което „причинява или допринася значително за замърсяването на въздуха“ и което „може разумно да се очаква да застраши общественото здраве или благосъстояние“. 42 USC §7411(b)(1)(A).“

Уставът, приет от Конгреса, предоставя правомощия на регулаторните агенции да прилагат закона. Статутите по необходимост са по-малко конкретни от констатациите, процедурите, стандартите и механизмите, приети от агенциите в рамките на официалния нормотворчески процес. Съдът остави на мястото си Орнамент във формата на доктрина (датираща от дело от 1984 г.), според която съдилищата традиционно отчитат федералните изпълнителни агенции при тълкуването на законите, които администрират, но Съдът каза, че такова уважение не е подходящо в този случай. Тъй като регулирането на EPA в енергийния сектор не е ясно разрешено от Конгреса, каза мнозинството, EPA трябва да посочи „ясно разрешение от Конгреса“ за правомощията, които претендира при вземането на „решения с огромно икономическо и политическо значение“. Това е „основен въпрос“, който Съдът трябва да реши, и той не намери такова „ясно разрешение“ в статута. Несъгласието подчертава, че „доктрината на основния въпрос“ обикновено се използва, когато значителни действия на агенцията са в противоречие с изричните указания от Конгреса, което планът за чиста енергия не е, така че уважението към EPA би било подходящо.

Въздействие на решението относно регулирането на климата

Способността на EPA да регулира емисиите на парникови газове е ключов фактор за постигане на по-дългосрочните климатични цели на Съединените щати. Въпреки че планът за чиста енергия, приет от президента Обама, който е предмет на случая в Западна Вирджиния, никога не е бил приложен напълно, администрацията на Байдън се очаква да издаде свои собствени разпоредби, ограничаващи емисиите на парникови газове тази година. Начинът, по който EPA може да накара държавите да преминат от замърсяващи източници на производство (като електроцентрали, работещи с въглища) към по-ефективни когенерационни съоръжения, работещи с газ и особено към възобновяема енергия, зависи до голяма степен от това как администрацията и Конгресът реагират на днешното решение на Съда.

Както се потвърждава от други съдебни решения, EPA има правомощието да регулира както емисиите на парникови газове, така и (от 1971 г.) топлоелектрическите централи. Планът за чиста енергия за 2015 г. е разработен изрично, за да намери най-доброто и най-евтино решение за намаляване на емисиите на парникови газове от електроцентралите. Системното осредняване на емисиите разпределя тежестта в мрежата възможно най-ефективно. EPA по-рано определи, че ще бъде невъзможно да се намалят емисиите на парникови газове до нивата, необходими за постигане на климатичните цели, ако федералното екологично регулиране е ограничено до промени на ниво завод, а не до декарбонизация на мрежата за цялата система.

Администрацията на Байдън се стреми да намали наполовина общите емисии на парникови газове до 2030 г. и да декарбонизира напълно енергийния сектор до 2035 г. Производството на електроенергия представлява 25% от всички емисии на парникови газове в САЩ, като 60% от тези емисии идват от електроцентрали, работещи с въглища и по-голямата част от баланса идва от генерирането на газ. Само транспортният сектор допринася за повече парникови газове, а с преминаването към електрически превозни средства ще бъде още по-неотложно екологизирането на мрежата.

В резултат на днешното решение на Върховния съд, бъдещото регулиране на EPA относно емисиите от електроцентрали ще бъде по-скъпо и по-малко ефективно. Може да са необходими други инструменти (като скъпи нови изисквания за улавяне и секвестиране на въглероден диоксид или непряко регулиране на емисии във водата или други въздушни емисии), освен ако Конгресът не разреши на EPA да приложи други, по-малко натрапчиви и по-ефективни решения във връзка с държавните екологични регулатори . Пакетът от законодателство за климата и чистата енергия на президента Байдън, приет от Камарата на представителите, остава в застой в Сената.

По-общо казано, днешното решение на Съда създава съмнение в бъдещи дела относно степента, до която съдилищата трябва да се отклоняват от решенията на агенцията относно обхвата на техните правомощия и какво представлява ясни указания от Конгреса. В светлината на други скорошни решения на Върховния съд, този термин ограничава административното прилагане на законите за ценните книжа и правителствените власти за регулиране на безопасността на труда и общественото здраве, вероятно в бъдеще ще има по-малко съдебно уважение, повече съдебни спорове и по-малко яснота около федералните разпоредби във всяка област има значително икономическо въздействие, което ще рече почти всички съществени регулации.

Предишни съдебни спорове – плановете на Обама и Тръмп се сблъскват

Днешното решение не е първият път, когато Върховният съд на САЩ разглежда плана за чиста енергия. Съдът с решение от 5 до 4 от 9 февруари 2016 г Щат Западна Вирджиния и др. срещу EPA, предостави необичайно спешно спиране на плана за чиста енергия от 2015 г., като спря изпълнението му, докато делото, оспорващо разпоредбите на EPA, беше висящо в апелативния съд на окръга окръг Колумбия. От този момент планът никога не е бил изпълнен. Изпълнителна заповед, подписана от президента Тръмп през март 2017 г., наложи на EPA преглед на плана за чиста енергия от 2015 г. и доведе до приемането на новото правило през 2019 г. – Правилото за достъпна чиста енергия (ACE). Окръжният съд на окръг Колумбия, който не беше предмет на спирането и изслуша Западна Вирджиния делото по същество, даде на администрацията на Тръмп допълнително време за прилагане на плана си за подмяна (вместо просто да отмени плана за чиста енергия от 2015 г.), тъй като, както е потвърдено от съдилищата, EPA има както законовите правомощия, така и задължението да регулира емисиите на парникови газове по Закона за чистия въздух. Правният въпрос за СИП беше (и днес все още е) как да се регулират емисиите, а не дали да се направи това.

Опитът на администрацията на Тръмп да замени плана за чиста енергия на Обама с рязко по-ограниченото правило ACE в крайна сметка се провали. Правилото ACE на администрацията на Тръмп от 2019 г. отмени и замени Плана за чиста енергия, който беше приложен през 2015 г. от EPA при президента Обама. Правилото ACE от 2019 г. пропусна много от мерките – като насърчаване на държавите да обмислят „ограничаване и търгуване“ на въглеродните пазари или пренасочване на производството на електроенергия от въглища към природен газ и от изкопаеми горива към вятърна и слънчева енергия и други възобновяеми източници – които бяха ключови части на Планът за чиста енергия на президента Обама от 2015 г. Правилото ACE от 2019 г. значително ограничи обхвата на регулирането на EPA за емисиите на парникови газове до отделни стационарни източници (самостоятелни електроцентрали с въглища), а не до системни програми „извън оградата“. Правилото ACE от 2019 г. удължи срока за държавите да предложат планове за постигане на целите за емисии. Правилото ACE от 2019 г. също значително стеснява коригиращите стъпки, които генераторите трябва да предприемат, някои от които вероятно изобщо не биха намалили нетните емисии на въглероден диоксид.

Окръжният апелативен съд на окръг Колумбия отхвърли като спорно производството в Западна Вирджиния дело, оспорващо плана за чиста енергия от 2015 г. на 17 септември 2019 г., единадесет дни след датата на влизане в сила на новото правило ACE на EPA, което да замени плана за чиста енергия на администрацията на Обама от 2015 г. Тази поредица от събития доведе до консолидирането на няколко дела, петиция за преразглеждане и днешното решение на Върховния съд.

Междувременно на 19 януари 2021 г. в Американската белодробна асоциация, et al. срещу EPA- Апелативният съд на САЩ за окръг Колумбия отмени правилото за достъпна чиста енергия което EPA при администрацията на Тръмп прие през юни 2019 г. Този случай беше последното голямо правно решение до днес, засягащо вътрешното регулиране на емисиите на парникови газове в енергийния сектор. Апелативният съд на окръг Колумбия в своя Американската асоциация на белия дроб Решението установи, че както отмяната от EPA на Плана за чиста енергия от 2015 г., така и приемането на заместващото правило от 2019 г. са били правно погрешни, като се посочва, че „изменението на регулаторната рамка на EPA от 2019 г. за забавяне на процеса за намаляване на емисиите е произволно и капризно“. Въз основа на своята „констатация за заплаха“, EPA е длъжна да регулира емисиите на парникови газове съгласно Закона за чистия въздух.

Решението в Американската асоциация на белия дроб случаят потвърди констатацията на EPA от 2015 г., че въглеродните емисии от електроцентралите причиняват или допринасят значително за замърсяването на атмосферата с парникови газове, за което разумно може да се очаква, че ще застраши общественото здраве и благосъстояние. Според Окръжния съд на окръг Колумбия EPA е приложила експертния си опит, за да определи, на законовия език, „степента на ограничаване на емисиите, постижима чрез прилагането на най-добрата система за намаляване на емисиите“, която „е била адекватно демонстрирана“. Тази система трябва да „вземе предвид разходите за постигане на такова намаление и всяко въздействие върху здравето и околната среда извън качеството на въздуха и енергийни изисквания [.]“ След като EPA идентифицира най-добрата система за намаляване на емисиите, EPA определя количеството на намалението на емисиите което съществуващите източници трябва да могат да постигнат въз основа на прилагането на тази система и приема съответните насоки за емисии.

С новото решение на Върховния съд в Западна Вирджиния В днешния случай EPA ще има много по-малко инструменти на свое разположение за намаляване на емисиите от енергийния сектор.

Енергиен преход: въглища към газ към възобновяеми източници

Планът за чиста енергия имаше за цел да намали емисиите на въглероден диоксид от съществуващите електроцентрали, работещи с изкопаеми горива, с 32% до 2030 г. спрямо нивата от 2005 г. Тези цели така или иначе бяха постигнати, отчасти защото много държави доброволно се съобразиха с изискванията на EPA, сякаш правилата от 2015 г. бяха влезли в сила. Падащите цени на конкурентните технологии са още по-важен икономически двигател на енергийния преход. Спестяванията на разходите бяха подсилени, като попътен вятър, от публичните политики, които благоприятстват декарбонизацията на енергийния сектор и които направиха технологиите за възобновяема енергия по-евтини, мащабируеми и по-надеждни. Ниските цени на природния газ, драстично по-ниските разходи за изграждане на вятърни и слънчеви електроцентрали и държавните и федерални разпоредби и стимули за нови инвестиции в енергия от възобновяеми източници (главно стандарти за портфолио от възобновяеми източници, данъчни кредити, подобрения на преноса, нетно измерване и съхранение) се комбинираха, за да ускорят „енергиен преход“ от въглища към по-чиста електроенергийна мрежа.

По-конкретно, въглищата станаха нерентабилни за голямо производство на електроенергия в лицето на устойчиво ниските цени на природния газ от 2008 г. до миналата година. Производството на електроенергия от въглища в Съединените щати достигна своя връх през 2007 г. Предприятията за комунални услуги са изтеглили от употреба над 546 електроцентрали (включващи над 100 GW електроцентрали, захранвани с въглища), предимно остарели електроцентрали, построени през 1970-те и 1980-те години на миналия век, през миналото десетилетие. Най-малко 1 от 4 от останалите захранвани с въглища електроцентрали (от общия оставащ парк с около 200 GW генериращ капацитет и около 23% от общото производство на електроенергия) е планирано да се пенсионира до 2035 г., според Администрацията за енергийна информация на САЩ , дори при липсата на нови федерални ограничения за емисиите на парникови газове (ПГ).

Тези стари въглищни централи се заменят с нови, работещи с газ или възобновяеми електроцентрали. Пенсионирането на електроцентрали, работещи с въглища, беше придружено от изграждане или повторно захранване на нови, по-ефективни електроцентрали на природен газ. Днес 278 GW газови електроцентрали с комбиниран цикъл са преобладаващата технология за генериране на енергия в Съединените щати и се планират повече, особено в Тексас, Пенсилвания и Охайо.

Газът е само част от историята. С покачването на цените на природния газ (Henry Hub) от най-ниските $1.63/MMBtu през юни 2020 г. до $3.26 преди година до над $6 днес, възобновяемите енергийни източници често са най-ниският генератор на пределни разходи, което води до лек спад в дела на общия киловат -часове, генерирани от природен газ от 39% през 2020 г. на 37% през 2021 г.

Възобновяемата енергия се превърна в голям бизнес и двигател на растежа на работните места въпреки стегнатите пазари на труда. Соларната индустрия в САЩ добави 17,212 2021 работни места през 5.4 г., което е увеличение от 3% спрямо предходната година. Според Докладът за енергията и заетостта на САЩ (USEER) на Министерството на енергетиката (DOE), публикуван тази седмица.

Делът на общото производство на енергия в страната от нехидровъзобновяеми енергийни източници като вятърна и слънчева енергия се покачи от под 5% през 2012 г. до над 15% тази година и продължава да расте бързо. Приблизително 70 GW съществуваща мощност за производство на слънчева енергия, която сега работи в Съединените щати, се очаква да се удвои през следващите няколко години.

По-голямата част от новите допълнения към мощностите за производство на електроенергия през последните две години са вятърни и слънчеви електроцентрали, тенденция, която се очаква да продължи. Много нови проекти за слънчева енергия от комунални услуги включват съхранение на батерии, за да се увеличи наличността на този периодичен ресурс. Офшорната вятърна енергия, която вече е установена в Европа и Азия, най-накрая се разраства в САЩ с много големи проекти в процес на разработка край североизточното атлантическо крайбрежие и нови търгове за наем, планирани за Северна Каролина и Калифорния.

Предизвикателства за слънчевата енергия: Търговска политика и вериги на доставки

Бързото темпо на новите слънчеви инсталации е предизвикано от инфлацията, стегнатите пазари на труда, предизвикателствата във веригата за доставки и действията за налагане на търговията. Поради относителния недостиг на местни производствени мощности, повечето оборудване за слънчева енергия се внася. Лидерът на ниските разходи в световен мащаб е Китай. Вносното китайско соларно оборудване е обект на различни тарифи от 2012 г., а а 30% тарифа върху вносните фотоволтаични клетки и модули от кристален силиций (CSPV) беше наложена през 2018 г..

Тези тарифи вече са включени в новите проекти. От 1 април 2022 г. обаче много нови проекти за слънчева енергия бяха спрени поради несигурност около добавените разходи за вносно оборудване поради т.нар. ауксини търговско разследване за заобикаляне на вносно слънчево оборудване от производители в Камбоджа, Малайзия, Тайланд и Виетнам, много от които използват китайски компоненти. На 6 юни президентът Джоузеф Р. Байдън младши обяви 24-месечно спиране на антидъмпинговите и изравнителните мита върху соларни панели, клетки и модули, които са предмет на ауксини разследване, което засегна вноса от четирите страни от Югоизточна Азия, представляващи 80% от вноса на слънчеви клетки в САЩ. Слънчевата енергийна индустрия в САЩ въздъхна с облекчение.

Днес има новини за друго действие на правителството, което застрашава веригите за доставки на вносно соларно оборудване. Китай представлява около 80% от световното производство на слънчев полисилиций, основен компонент на слънчевите фотоволтаични (PV) панели. Съобщава се, че митническата и гранична защита на САЩ тази седмица е започнала да задържа фотоволтаични модули, които не могат да показват документация за веригата за доставки за кварцита, използван за производството на полисилиций съгласно новия Закон за предотвратяване на принудителния труд на уйгурите, който прие Конгреса почти единодушно през януари и влезе в сила на 21 юни 2022 г.

Въздействие върху енергийните инвестиции

Решението на Върховния съд през Западна Вирджиния срещу EPA биха могли да имат ясно изразен ефект върху частните инвестиции в енергетиката и екологичните технологии, свързани с климата. Два фактора са ключови за прогнозиране на потенциалните пазарни въздействия на решението на Съда. Първо, ако EPA сега трябва да бъде по-креативно в регулирането на емисиите на парникови газове в рамките на тясната алея за плуване, предложена от Съда, тогава оценките на действащия капацитет за генериране на топлинна енергия и свързаните активи за изкопаеми горива нагоре по веригата може да са по-предизвикателни. На настоящия пазар инвестициите в допълнителен капацитет за производство на електроенергия все още преобладаващо предпочитат възобновяеми източници и по-ефективни генератори с комбиниран цикъл, работещи с природен газ. Второ, инвестициите от всякакъв вид могат да намалеят – и рисковете от съдебни спорове могат да се увеличат за бъдещи проекти – до степента, в която Върховният съд създаде неяснота в обхвата на законовите правомощия на регулаторите като цяло в това и други решения. Промени в законодателството, несигурност относно нови разпоредби или правомощия на агенциите и страх от съдебни промени: тези политически рискове могат да спрат инвестициите в различните сектори.

Огромните инвестиции във вятърна енергия и слънчева енергия, които се очакват през следващото десетилетие – заедно със съхранението на енергия, разпределеното производство и модернизираните преносни съоръжения – за задоволяване на увеличеното търсене на електроенергия, съвпада с икономическия растеж, декарбонизацията на транспортния сектор, увеличаващата се цифровизация на икономиката, и необходимостта от повишена устойчивост на критичната инфраструктура в условията на екстремни метеорологични условия. Дългосрочната роля на ядрената енергетика остава несигурна. Въпреки това ще са необходими нови, по-чисти електроцентрали, за да се компенсира планираното пенсиониране на по-стари, по-малко ефективни, замърсяващи топлоелектрически централи. Тези пенсионирания вероятно ще продължат. Нови технологии, ESG императиви на инвеститорите, държавни екологични разпоредби и икономически предизвикателства за въглищата в сравнение с газа и възобновяемата енергия: тези фактори ще продължат да движат енергийния преход.